「全市性保護區處理原則」第二次專案小組會議簡要記錄與觀點

未開發之保護區以不變更為原則 ,已開發之保護區仍有待討論

圖1:全市保護區處理原則專案小組第2次會議開會現場

台北市都市計畫委員會於103年10月16日上午召開「全市性保護區處理原則」第二次專案小組會議,都委會工作人員表示因本次專案會議並非都市計畫個案變更或是通盤檢討案,因此不開放登記發言,但仍可旁觀。專案小組主席黃書禮委員於聽取台北市都市發展局的簡報並綜合各委員的發言後,就「全市性保護區處理原則」作出以下初步結論(詳細及正確內容以日後本次專案小組會議紀錄為準):

(一)未開發之保護區應以不變更為原則(劉小蘭委員意見)。

(二)已開發之保護區:

1、於環境敏感地區原則上不得有建築物。

2、位於保護區中央的地區,原則上不變更,位於邊界地區,下次會議再行討論。

3、由於行政部門銜接管理上所產生某些不盡合理的情況,下次會議再行討論

(三)就長久以來未開發之其他分區,應變更為保護區。

(四)如保護區需變更為非保護區,必須考量社會公平正義。

(五)都發局不應以土地利用潛力來考量保護區,而應從環境敏感性的角度來看。

(六)本專案小組預計召開四次會議,在召開第三次會議時,請都發局多選擇幾處保護區進行現勘。

另本次專案小組有別與以往,在張桂林委員的提議,並經張小蘭委員、李永展委員等人附議,由專案小組召集人黃書禮委員特別邀請內湖保護區守護聯盟洪美惠女士及樹黨潘翰聲先生以專家身分列席參與日後「全市性保護區處理原則」專案小組會議,此舉對於民眾參與實有一定助益,衷心期盼日後各委員會會議也能有類似的民眾參與機制。

圖2:從旁聽席的小電視翻攝之都發局簡報

會議資料仍不公開,資訊不對等如何參與

都發局為本次專案會議製作了80幾頁的簡報,然而都發局並未事前於網站上公告讓民眾下載,民眾根本無從理解消化簡報內容,只能在現場盯著小銀幕,聽都發局滔滔不絕的講述著民眾從未看過的簡報,甚至輪流站在椅子拍攝簡報,根本無法充分理解及與都發局及都委會進行溝通。如此資訊不對等的情形下,試問民眾要如何參與?僅是開放民眾旁聽,並非真正落實民眾參與及正當程序,必須要在給予民眾充分資訊(事前的會議資料、事中的補充資料、事後的會議紀錄等),並開放民眾與會,且讓人民有陳述意見(甚至進行言詞辯論)的機會,並針對民眾意見予以回應,才是真正落實民眾參與及正當程序。

會議結束前,與會民眾遞字條給主席,希望都發局能提供本次簡報,然而都發局仍以涉及個資法及政府資訊公開法為由,表示須回去審議上簽後再決定是否公開。實則本次簡報內容,是在都委會的專案小組會議中所提出,應屬政府資訊公開法第7條第1項第10款「合議制機關之會議紀錄」,都發局或都委會應主動公開,且針對台北市所有保護區的處理原則,當然係屬公益所必要,實無不公開之理。再者,本次簡報內容既能開放民眾旁聽翻攝,又怎會涉及個人資料?縱使有,都發局或都委會亦只需隱去相關個資即可,實不能以涉及個資為由不予公開。

 

保護區處理原則應由誰來審?中央或地方?立法或行政?

本次專案小組會議之目的在於協助都發局提出「全市性保護區處理原則」,並就其實質內容進行討論,然而保護區處理原則是屬於地方或中央的權限?而保護區處理原則應符合何種程度的法律保留?這些前提性的問題都尚未解決,怎能得出由都發局來自行擬定發布「保護區處理原則」這樣理所當然的結果?

 

保護區處理原則應由內政部先訂定原則性規範,地方政府立法機關再依該原則發展自己的保護區處理原則

都市計畫法第4條規定:「本法之主管機關:在中央為內政部;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)(局)為縣(市)(局)政府。」揭示都市計畫是中央與地方所共享權限,並從都市計畫法中相關條文及地方制度法第18條第6款第1目可知,直轄市就都市計畫的權限為「直轄市都市計畫之擬定、審議及執行」。然而對於保護區處理原則的訂定權限,究竟應屬中央或地方,仍不明朗。

雖然我國憲法第111條規定:「除第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百十條列舉事項外,如有未列舉事項發生時,其事務有全國一致之性質者屬於中央,有全省一致之性質者屬於省,有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時,由立法院解決之。」,但此等規定並無助於劃分保護區處理原則就應屬中央或地方權限,因保護區在某程度上是具有全國一致性,例如某些都市土地如位於中央特別專法規定不得開發地區,此等都市土地即應劃定為保護區。但並非前開性質都市土地,也不應排除各地方政府基於環境保護等理由劃設為保護區

目前實際狀況來看,都市計畫法第33條規定:「都市計畫地區,得視地理形勢,使用現況或軍事安全上之需要,保留農業地區或設置保護區,並限制其建築使用。」,並參酌「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」、「都市計畫土地使用分區及公共設施用地檢討變更處理原則」、「都市計畫保護區變更為醫療專用區回饋處理原則」、「都市計畫國營事業土地檢討變更處理原則」、「都市計畫工商綜合專用區審議規範」、「都市計畫媒體事業專用區審議規範」、「都市計畫農業區變更使用審議規範」、「都市計畫工業區檢討變更審議規範 」等規範可知,其他分區變更處理之審議規範或原則,都是由中央(內政部)依據都市計畫法相關規定的授權所訂定,由此可推論,保護區處理原則亦應由中央訂定,或至少應由中央先訂定原則性或框架性的立法後,再由地方在此原則下發展屬於該地方的保護區處理原則(但南投縣與嘉義縣已明定其保護區土地使用審查自治條例)。

另外,保護區處理原則對於人民的生命權、健康權、財產權、居住權及環境權影響甚巨,因此絕非司法院大法官釋字第443號理由書中所揭示的「執行法律之細節性、技術性次要事項」,而得由主管行政機關發布命令(行政規則或自治規則)為之,至少也該符合相對法律保留之要求。從上開各分區的處理或檢討變更處理規則或審議規範亦可得知,內政部皆係基於都市計畫法的授權訂定相關處理規則或審議規範,是以保護區處理原則亦可由內政部依法規命令之訂定程序為之。又地方政府如須在中央的保護區處理原則指導下,訂定自己的保護區處理原則,因都市計畫法並未明確授權各地方政府行政機關可以訂定,且保護區的設置或變更不但涉及各方利益的衝突,且業已「創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務」,依此等事項之性質及地方制度法第28條第2款亦應由地方政府立法機關以訂定自治條例方式為之(南投縣及嘉義縣即採取自治條例方式)。

 

都市計畫保護區應考量國土計畫法草案之國土保育區

國土計畫法草案現已於103年7月28日送立法院審議,如日後三讀通過,國土計畫法將成為全國土地計畫應遵循之規範,當然也包括了都市土地。是以無論中央或各地方政府針對都市土地的規劃,皆應及早參酌國土計畫法草案的規範內容進行修正(針對非都市土地部分,內政部已參酌國土計畫法草案訂定全國區域計畫,各地方政府亦在全國區域計畫的指導下,訂定各地方政府的區域計畫,以利將來與國土計畫法草案接軌),將國土計畫法草案中國土保育區的三種分類納入考量(第一類:維護自然環境狀態,並得禁止或限制其它使用;第二類:儘量維護自然環境狀態,並允許有條件使用;其他必要之分類:按環境資源特性給予不同程度之使用管制),除可作為各地方政府處理保護區的重要依據外,亦可順利與國土計畫法草案接軌。

 

 

文章作者
謝孟羽 律師
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