當前台灣離岸風電發展之環境課題

當前台灣離岸風電發展之環境課題

 

文 / 台灣蠻野心足生態協會 郭鴻儀律師

 

再生能源推動在經歷國際石油危機,以及化石燃料造成的空污及全球暖化問題下,已成為國際能源發展的重要課題。臺灣將近有98%能源仰賴進口,自產率不到3%,但臺灣得天獨厚的地理條件,蘊藏豐富的再生能源潛力如太陽能、地熱、水力及風力等,卻因長期依賴核能及化石能源而未充分發展。2009年立法通過「再生能源發展條例」,2019年二次大幅修正,積極推動再生能源,並訂定2025年再生能源發電量占比應達20 %的政策目標,其中又以太陽光電及離岸風電作為能源轉型主力,但無論是光電或離岸風電發展,其造成社會及環境影響衝擊問題漸浮檯面,在光電方面,經濟部推動「環境社會檢核機制」作為回應,而離岸風電方面,2016年,經濟部先提出「離岸風電區塊開發政策」進行政策環境影響評估,並規劃依「先示範、次潛力、後區塊」三階段發展策略,逐步推動離岸風電,短期厚植推動基礎,建立中長期治本措施,優化設置環境,以達成長期設置目標。

(苗栗海洋竹南離岸風場)

離岸風電開發雖經政策及個案環評,但評估調查引用大量國外研究資料,缺乏國內海洋生態、漁業資源等基礎調查以及開發對在地衝擊的預測評估資料。開發期間又陸續發生開發單位未遵守環評承諾切實執行環境減輕對策。看似充分準備的離岸風電開發,實則暴露政府對於海洋生態資源研究不足,另一方面,國外的關鍵預防減輕措施及防制技術是不是也能同樣適用於我國的海域,發揮它應有的保育效果?在地社群以及民間團體(尤以海洋保育團體)在離岸風電開發議題該扮演什麼樣的角色?均為現階段離岸風電發展必須具體面對的課題。為此,擬拋磚引玉提出下列建議,呼籲政府在進入第三階段區塊開發前,應積極處理面對。

 

  • 風場選址規劃

經濟部能源局對外表示第三階段區塊開發,將明列風場選址的紅線區(即禁止開發區域)考量範圍可能包括災害潛勢、國防、飛航安全、漁業資源、海洋保育、文化資產、生態系統等相關因素,由相關主管機關提出限制開發之海洋區域,再利用疊圖方式套繪得出可供第三階段區塊開發之範圍,如在紅線區範圍,能源局即不予許可。相關主管機關依法管理的海洋區域如保育區、保護礁區、飛航禁止開發或高度管制區等,原本就屬於環境影響評估中各類環境敏感地區的討論範圍,經濟部能源局於業者提出開發計畫時,即先要求業者迴避敏感區位,應值得肯定。海洋委員會海洋保育署對此亦積極建置「海洋保育地理資訊平台」,建立相關圖資資訊。但此前提是,各相關主管機關對於其依法管理之海洋空間區域已有充分且即時的更新調查及掌握。多數爭議在於應劃入管制區域的海域未劃入管制範圍。又非屬紅線區也不代表區域內不涉及上揭災害、海洋保育、文化資產或生態系統等因素,在開發規劃中仍應充分調查納入考量。

 

  • 海洋環境資訊資料庫的建立

環境基本法要求各級政府應建立環境資訊系統以供查詢,並應定期公開。因推動離岸風電,意外凸顯政府對我國海洋環境資訊掌握不足,建議應由海洋委員會主導規劃,進行我國海域空間各種基線調查包括物理環境如地形、洋流以及生態系統等掌握,建立開放資料庫,供開發業者、民間團體及專家學者共享環境資訊。

 

  • 業者落實環境資訊監測
  • 參考國外較成熟的標準,統一訂定環境監測標準

相較於歐洲國家,我國在離岸風電發展仍在起步階段,國外已有較成熟且完整的監測指引,如德國StUK4即針對鳥類、鯨豚等哺乳類、底棲生物、蝙蝠及文化景觀等制訂完整的監測指引,經濟部能源局於2018年委託工研院進行「離岸風電開發海域生態實證計畫」即在處裡相關監測的本土化,目前計畫已執行完畢,相關報告應即早提出,相關部會應儘速制訂一套適合臺灣環境、且系統化的統一監測標準,使我國離岸風電能儘快在海洋環境監測步上正軌。

 

  • 監測資訊公開透明,回饋予海洋環境資訊資料庫

統一環境監測標準,有助於相關監測資訊可被再檢視和利用,進一步回饋到海洋環境資訊資料庫,更新最新的調查和監測數據。目前,離岸風機相關環境監測資訊,業者多以商業機密為由不予公開,如能統一監測標準,摒除商業機密的因素,將環境監測資訊公開供其他業者、民間團體及專家學者使用檢視,更有助於完備海洋環境資料庫的內容以及可驗證性。

 

  • 漁業發展衝擊的減緩
  • 漁業補償基準無法一體解決漁民生計影響

由於對漁業資源調查研究不足,離岸風電開發是否必然造成在地漁業資源的損失,仍有爭議,實際損失又因漁民採行之漁撈方式不同,而有不同的損失情形。開發業者對於地方補償金往往未能整體有效運用,無助於解決海域開發後對在地漁民的生計影響,公權力應積極引導有秩序的補償金使用及討論,避免補償金淪為有心人士漫天索價的場域。建議政府與業者應將補償金成立共同基金,用於推動海洋環境治理及永續漁業轉型,並透過公正第三人監督基金使用。

 

  • 里海及永續漁業發展的政策思維

離岸風電產業如何與受影響之在地社群共存共榮?或可參考日本所提倡的「里海」概念,強調人與海的結合,透過人為的經營管理,使漁業資源和生物多樣性得以恢復,並可永續利用。離岸風電的補償金結合受影響的在地社群資源,共同推動復育海洋生物多樣性以及漁業經營轉型,共創海洋生態、永續漁業以及風電發展的三贏局面。

(雲林口湖鄉台子村漁民曾因風場與漁場重疊,與業者產生多次衝突與協調)

  • 利害關係人間的互助合作

無論是離岸風電或海洋永續,在地受影響的社群與民間團體,往往扮演監督政府及業者的角色,同時也是制度前進重要的推手之一,政府如能採取合作、有效創造在地社群以及民眾參與的平台機制,透過公私協力合作,將有助於彼此在不同的環境、社會議題上,取得多贏的局面。

 

能源轉型雖是現階段國家刻不容緩的能源政策,卻也因離岸風電開發凸顯我國對自身海洋生態及文化的掌握不足,若持續放任離岸風場失序地破碎我國的海域環境、影響海洋生態系統,反而在追求再生能源,犧牲我國豐沛的海洋資源,應趁此時積極檢討推動海洋治理,重視海洋資源的永續經營,讓再生能源奠基環境永續才是真正的綠色能源!

 

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文章作者
台灣蠻野心足生態協會 專職律師 郭鴻儀
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