103年10月17日內政部「土地徵收條例修法重點座談會」 發言紀錄暨補充陳述

一、綜合意見

在討論修法之前,必須要先正視人民基本權利維護的問題,並從此角度出發來看整個土地徵收條例(下稱土徵條例),才能真正抓到痛處,修法才有意義,尤其在近年來,政府總是打著經濟發展的大旗,不斷的想要簡化行政流程加速審議程序,將行政便宜凌駕於基本權利之上,這是值得譴責並應立即修正的錯誤。

圖說:103年10月17日內政部土地徵收條例開會情況

司法院大法官釋字第400號解釋文清楚揭示:「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」,由此可知財產權的保障不只是對於實體財產本身的保障,而其核心在於保障每個人可以依其自由意志來發展人格經營生活的人性尊嚴。而土地徵收不僅僅是對人民財產權(土地所有權)最嚴重的剝奪(不只是干預,是完全的剝奪),同時也侵害的人民的居住自由、遷徙自由以及人性尊嚴,因此不到萬不得已,絕不能動用徵收手段,所以必須堅持「徵收的最後手段性」,絕不輕言動用徵收。此外,也必須充分了解到基本權利存在的本質就是在於「抗多數」,避免因為民主制度失靈產生極端的結果(如德國納粹),因此不能因為有多數民意就能犧牲少數權利,每一個個人的每一項基本權利都應被認真嚴肅地看待

圖說:右1為本會律師 謝孟羽於103年10月17日內政部土地徵收條例開會情況

 

若從這樣的觀點來看整個土地徵收制度,大概可以把握幾個方向:

(一)事前-大幅減縮徵收事由,以嚴格審查標準把關公益性及必要性

1. 必須大幅縮減允許徵收的事由,因此土徵條例第3條及第4條都應減縮事由,採取列舉方式,並應刪除概括條款,不容許任何開後門的情況。此外必須以徵收土地為公用才容許徵收,私用皆不允許。

2. 公益性審查部分:必須排除「經濟發展」、「財政平衡」、「增加稅收」、「增加就業機會」這些理由被視為公益。另外公益不能只考量徵收案有利的因素,也必須考量不利的因素,例如對環境造成的破壞。此外,民意或多數人不應是考量的因素,並應了解憲法之所以保障基本權利,就是因為基本權利天生具有「抗多數」的性質,這也是為了避免民主制度的失靈而反過來壓迫人民的權利的真義所在,所以每一個個人的每一個基本權利都應該被嚴肅地對待,不能因為多數人就被任意犧牲。最後,如果徵收的最後結果只是為了提供私用,例如科學園區或特定區開發案,絕對不能算是符合公益性。

3. 必要性審查部分:就審查密度而言,應採取嚴格的審查標準,必須需用土地人能夠完整並充分的舉證說明其徵收所欲達到的是極大極迫切的公共利益(合適性)、除了徵收真的完全沒有其他手段可以達成(最後手段性,例如至少能用出租或設定用役物權就不能徵收),該極大極迫切的公益真的遠大於個人基本權利的犧牲(狹義比例性),才可以符合必要性審查。此外,只要主管機關認為有疑慮,無法完全信服必要性的主張,即應駁回徵收。

(二)事中-正當法律程序的建立

1.  固然對於限制基本權利的正當法律程序的要求,並非毫無軒輊的必須同一,但參照釋字第409號解釋理由書第二段:「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響,舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序,法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等,均應由法律予以明定,俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計畫確定前,應聽取土地所有權人及利害關係人之意見,俾公益考量與私益維護得以兼顧,且有促進決策之透明化作用。土地法第二百零八條各款用語有欠具體明確,徵收程序之規定亦不盡周全,有關機關應本諸上開意旨檢討修正,併此指明。」及釋字第709號解釋理由書第四段:「憲法上正當法律程序原則之內涵,應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量,由立法者制定相應之法定程序(本院釋字第六八九號解釋參照)。

都市更新之實施,不僅攸關重要公益之達成,且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由,並因其利害關係複雜,容易產生紛爭。為使主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時,能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求,並促使人民積極參與,建立共識,以提高其接受度,本條例除應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外,並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同,規定應踐行之正當行政程序,包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性,及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見,以主張或維護其權利。

而於都市更新事業計畫之核定,限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重,本條例並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。」應可得知,土地徵收是對基本權利嚴重的剝奪與干預,其正當法律程序自應從嚴,是以所有土地徵收程序應嚴格落實正當法律程序的要求:公正作為義務、受告知權、聽證權及說明理由義務(詳細內容可參見湯德宗大法官的行政程序法論),因此土地徵收自應全面舉行聽證

2.   舉行聽證機關自應由公正第三人,也就是土地主管機關內政部為之,讓需用土地人及被徵收人互為對造,針對各項爭點進行詳實且充分的辯論,並且要求需用土地人必須公開或提供弱勢的被徵收人所有資料,以符合武器平等原則的要求,才有實質辯論的可能性,而內政部就扮演行政聽證官的角色來主持程序進行,最後針對聽證內容並附具理由來准駁徵收案。另主持人的選擇上,除有內政部之官員,建議應遴聘專家學者協助程序進行。

(三)事後-附停止條件及停止執行原則

1.  如真必須核准徵收案,必須將安置計畫及補償計畫的落實,作為核准徵收處分的附停止條件,需用土地人必須落實相關安置及補償後,徵收處分才生其效力,也才能進行開發,避免未安置未補償,就讓人民迫遷之不合理且違憲的情況產生,這也才符合比例原則。

2.  另鑒於土地徵收影響基本權利甚鉅,如遇有爭訟,徵收處分應採取「停止執行為原則」,才不會讓人民最終就算勝訴也毫無實益可言,苗栗大埔案就是最慘痛的教訓。

 

二、現行區段徵收制度之改進

(一)建議刪除區段徵收制度,區域徵收制度已經質變,成為政府與財團聯手低價圈地的手段,應全面回歸一般徵收。

(二)若暫時無法刪除,至少應大幅刪減第4條允許區段徵收之事由,並將上述事前、事中及事後制度設計納入,以減緩區段徵收造成的衝擊。

 

三、土地徵收是否納入聽證程序

土地徵收應全面採取聽證程序,並不得以事中有舉行聽證為由,剝奪事前的陳述意見機會,其餘見上述一。

文章作者
謝孟羽 律師
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