都委會個案轉換成通盤?

 

第一個問題是,都委會是否有權力從個案變更程序轉換成通盤檢討程序?

先說結論,我認為不可以作程序轉換,台北市政府都委會應該針對個案變更進行准駁,也就是要嘛准,要嘛不准,沒有第三條路,理由如下:


(一)法無明文可轉換
遍查都市計畫法或是台北市都市計畫施行自治條例,並無任何法令允許都委會這麼在審查個案變更的時候,逕行決定轉入通盤檢討程序續審,更罔論在通盤中還可以「優先審議」,這是什麼鬼怪制度的混合?


(二)兩種制度目的不同
個案變更與通盤檢討各有其目的,個案變更是基於急迫性與公益性,簡單說就是現在不變更,會出大事情這樣。

通盤檢討則是著重在整個都市土地合理利用、調和各種價值,當然也需具有公益性,簡單說,就是定期地從整個區甚至是整個台北市角度,檢視都市土地要怎麼利用比較合理,有些地方是不是要做改變,有些地方是不是還是該被保護。因此通盤檢討並不像個案變更具有急迫性。

(三)民眾參與程度的不同

通盤檢討的程序中,都計法第19條第1項規定:「主要計畫擬定後,送該管政府都市計畫委員會審議前,應於各該直轄市、縣(市)(局)政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會,並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知;任何公民或團體得於公開展覽期間內,以書面載明姓名或名稱及地址,向該管政府提出意見,由該管政府都市計畫委員會予以參考審議,連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」因此,在通檢程序中,人民有藉由參與說明會、於公展期間書面陳述意見的程序參與權利。另台北市政府亦容許通檢進入都委會審議階段的時候,人民還能表達意見。

但在個案變更的程序中,其實並沒有都計法第19條第1項規定的適用,都計法第27條根本沒有任何民眾參與機制,高雄市政府的審議流程圖就明白表示:「個案變更依都市計畫法第27條辦理,不必辦理公告徵詢意見。」(http://ppt.cc/7Tj1),而台北市政府則很好心地,在個案變更的前段「研擬提案書面資料」階段,還會讓人民列席說明會、陳述意見、參與現勘程序(http://ppt.cc/HZ1b)。

但其實單就法條上來說,個案變更是沒有民眾參與機制的,個人認為應該是在制度設計上,個案變更是有急迫性的,現實上不容許太多民眾參與機制來減損其急迫性。

因此從制度目的不同所產生的民眾參與機制有無的不同,都顯示這兩個制度實不能任意轉換。

(四)土地權利關係人可否提出個案變更或通盤檢討?
先不談實務上如何迂迴的濫用個案變更,單就法條上來看,都計法第24及25條僅容許私人(土地權利關係人)就通盤檢討的時候,為促進其土地利用,得配合當地分區發展計畫,自行擬定或變更細部計畫,請市政府納入通檢計畫之中,如果市府不做,還可以上告一級。


但是第27條的個案變更,並沒有像通盤檢討容許私人提出,法條主體「直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所」,沒有土地權利關係人喔!只是在實務運作上,就是土地權利關係人就自己先來問問看可不可以做,然後稍微打點一下,弄好主要計畫跟細部計畫送給市府,政府就提出個案變更,也就是大家在個案變更的計畫中看到的「申請單位」是私人,「辦理單位」是政府。
因此綜合上面四點,我認為在兩個制度各有其不同目的、民眾參與程序不同、主體也不同,甚至在法無明文允許程序轉換的情形之下,台北市政府都委會沒有權力將個案變更轉換成通盤檢討。同樣地,在標榜通盤檢討所應適用的「全市保護區處理原則」,當中也不應該容許有讓通盤檢討中的案子,有進入個案變更的可能。

第二個問題是,進入通盤之後,到底是反對變更保護區的朋友可以喘一口氣,還是慈濟覺得好哩佳在?


其實真要說的話,我個人覺得遁入通盤檢討,反而讓慈濟可以不必面對一擊必殺的都計個案變更的駁回決定,未來鄰近居民也無法透過司法程序進行救濟(因為通盤檢討的性質,依目前實務見解是法規命令,人民無從救濟的),也讓慈濟暫時免於環評追殺,這是缺點。


但就長期反對變更保護區的立場來說,擋不應通過的個案進通盤,是種階段性成果,某種程度也是讓這件事進入它該有的正軌(通盤檢討為原則,個案變更必須是有急迫性及重大公益性的例外),同時也是拖延慈濟開發時程。

但其實很多時候,我們喊的再大聲,說的再有理,政府還是掌握著主動權,如果當時台北市政府就駁掉就好,就沒後續這些發展,但當時的台北市政府不明究理地弄出個案變更混通盤檢討的異形,反而讓事情陷入膠著,而同樣也是從個案進入通盤的薇閣小學變更保護區案也會有一樣的問題。

最後我想說,每種決定都有利有弊,在更多時候,我們甚至無從選擇,只能見招拆招,用極度有限的資源與人力去對抗政府財團。對於部分人的批評,希望他們能更試著去了解這麼多年來,很多捍衛保護區、農地、山林的運動者究竟投入多少心力在這塊土地,我們都希望台灣更好。

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文章作者
謝孟羽 律師
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