【發言稿】 2017/8/3 《礦業法》部分條文修正草案公聽會發言稿

 

《礦業法》部分條文修正草案公聽會發言稿

台灣蠻野心足生態協會秘書長 謝孟羽律師

 

在進入經濟部所設定的各議題討論之前,首先還是要先肯定經濟部與礦務局願意進行礦業法修正與礦業改革,這是台灣人民所期待,更是礦下居民所殷殷企盼的。我必須再次強調,經濟發展不能凌駕於人權保障、環境保護與正當法律程序之上,我也相信這些價值是有一條共生共存共榮的路。礦產既然屬國家所有(在原住民族土地的礦產資源則可能歸原住民族所有,或至少有管理權限),礦業權的本質又是屬於「特許」,採礦的特性就是會對環境造成近乎不可回復的傷害,政府於此應有更大的監督管理權限,去調和採礦所可能產生的影響與利益。

● 本會秘書長謝孟羽律師於《礦業法》修法公聽會中發言

希望未來藉由水泥業及礦業政策環評、礦業法修法、國土計畫制定、環評制度革新等改革,能讓業者在適合開採的國土區位,踐行相關的正當法律程序審查,與在地原住民族、土地權利人、當地居民充分溝通取得同意,用適當友善的工法,在提供內需的前提下,適量地開採,並定期接受各機關的檢查考核。於年限屆至前夕,想繼續開採的,就必須重新踐行相關正當法律程序;不繼續開採的,就依照相關法令與計畫書圖進行關礦計畫,除了植生復育、邊坡穩定之外,更應有勞工安置與礦場轉型的規劃,視每個礦場規模與特性的不同,重新賦予礦場經濟轉型或回歸自然的新生命,以「採礦的生命週期」來理解採礦一事,而不只是從資源開發利用與經濟發展的數字來看待我們的土地與資源,尤其是生活在這片土地上的人們。

 

一、展限環評與補辦環評

(一)展限環評部分

就展限環評而言,如在已經確定礦業權展限必須依環評法相關規定踐行環評審查,可想見的大概就是可否「邊環評,邊施工」以及進行環評所產生之成本與環評審查結論的不確定性。

就上述問題而言,如果在既有的原礦業權期間內進行環評審查,自然無需停工。但是如果超出原礦業權期間,仍在進行環評審查,個人認為就不得進行採礦,但仍得為必要的環境或水保行為,理由在於:(一)維持環評制度之「無環評,無許可,無開發」原則;(二)採礦權本訂有期限,於礦業權到期後即無繼續採礦之權利,以往雖以「採礦權准駁期間內,採礦權仍為存續」的立法方式,讓原採礦權者可以繼續採礦,但這正是為人所詬病之處,既然定有期限,於原採礦權到期後,就不應容許原礦業權者繼續採礦,必須待其採礦權展限核准後,方得繼續採礦。

當然,經濟部與業者會擔心供料的不穩定,但我想這可以透過提早採礦權展限申請的期限來獲得解決,也就是讓業者可以提早到礦業權到期前3年甚至是5年之前就能申請展限,讓業者有足夠的時間去完成環評審查或其他相關審查程序,如此一來,就可在原採礦權到期前就可知道能否繼續開採,也能採取相應的措施。

此外,環保署現在也在力行環評制度的改革,如果是一階環評,可以在1年左右完成,如果是二階環評,應可在3年左右完成,業者如果也能配合環評制度的改革,如實呈現採礦對環境的影響,對環評委員、機關代表、當地居民與公民團體的質疑,皆可檢具資料實問實答,而非一再補件或刻意技術性閃躲,理應可以在環保署所規劃的時程內完成,也可避免在採礦權到期後,環評審查結論的不確定性讓業者不知道該繼續投資還是該開始收手。

 

(二)補辦環評部分

原本在民間版本並未提及這部分,這是總統府、行政院與經濟部所提出。

其實這就是因為長期以來經濟部與環保署過去錯誤的解釋所導致的結果,如果過去環保署跟經濟部認為礦業權的展限必須實施環評,就不會產生現在的爭議。個人認為礦業權的展限屬新權利的賦予(最高行政法院92年判字936號判決也採取相同見解),在礦業權展限申請時,本就應該依照當時生效施行的法定程序進行審查,在民國83年12月30日之後的礦業權設定或展限都應該依照環評法進行環評審查,也就不會產生現在必須補辦環評的爭議,也就是說這些在83年12月30日之後通過展限的礦業權,本來就該進行個案環評審查,也沒補辦的問題。

 

在經濟部與環保署現行認定礦業權展限無須進行環評的實務運作下(本人並不贊同),對此,個人提出幾點意見供參考。補辦環評確實會影響礦業權者的既得權利,的確涉及到溯及既往,固然基於重要的公益可以例外容許法律具有溯及既往的效力,但救既有權利的信賴利益保護就必須貫徹,尤其在無法給予存續保障的時候,相對應的補償措施就必須落實。

就草案第66條第1項可區分成兩種情形,(一)第1款:5年內平均生產量在5萬公噸以上的採礦權者,準用環評法第5條實施「個案環評」審查;(二)第2款:5年內平均生產量在5萬公噸以下的採礦權者,準用環評法第28條辦理「環境影響之調查分析及因應對策」。先予以說明的是,區別標準及立論基礎何在?這樣的區分是否合理?為何第1款的情形要實施較嚴格的「個案環評」,但第2款的情形卻不必?凡此種種經濟部都必須提出合理的解釋。

其次,在第1款的情形,如果無法通過個案環評審查,草案條文並未明確規範法律效果,但看起來其法律效果應該會是廢止並註銷原礦業用地核定,因此建議必須將法律效果明定。再者,如果因此而廢止的話,畢竟是因為法令溯及既往而廢止,既然不能給予存續保障,那麼也應就其損失予以補償,但在這種情形之下,也未見草案中有補償規定,顯然有所不足。

 

二、踐行原基法第21條諮商同意權

憲法增修條文第10條第11項:「國家肯定多元文化,並積極維護發展原住民族語言及文化。」同條第12項:「國家應依民族意願,保障原住民族之地位及政治參與,並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展,其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」原基法第20條第1項明文規定:「政府承認原住民族土地及自然資源權利。」

此外,我國於98年4月22日已將「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約」內國法化,國家機關自應遵循公民與政治權利國際公約(下稱公政公約)及經濟社會文化權利國際公約(下稱經社文公約)的規範,落實人民政治權利與經濟社會文化權利的保障。其中經社文公約一般性意見針對原住民族的經濟社會文化權利提及如強制將原住民族從其祖傳土地上驅離,不但是種族歧視措施,也是對族群的迫遷,不僅打破原住民族與土地的共生關係,也將嚴重影響原住民傳承其文化體制、祖先土地、自然資源和傳統知識的權利以及發展的權利。

聯合國原住民族權利宣言第26條至第29條也肯認原住民族對他們傳統上擁有、佔有或以其他方式使用或獲得的土地、領土和資源擁有權利,如果要原住民族的土地與資源,必須經過原住民族自由知情同意,否則必須賠償或補償。

綜合上開條文與宣言內容應可推論出「在原住民族土地的礦產應當屬原住民族所有,而非國有」。就此以言,礦業權的設定或展限,就算只是經濟部所稱的「設權行為」,因為礦產資源屬於原住民族,可否設權亦應經原住民族同意。而礦業用地核定階段,依經濟部所稱屬「實質開發行為」,係在特定地區進行礦產資源的採掘利用,更應取得原住民族同意。

至於在礦業權設定階段的諮商同意參與部分,因尚未確定能否於特定地區進行開發,或許此時的諮商同意權的行使,主要可能放在那些土地可以設權,或是如何劃定開採的先後順序。礦業用地核定的部分,則必須有更明確的開採及關礦規劃,原住民族可以如何參與經營,回饋機制、礦場生命週期與轉型、環境保護等事項都應明確揭露。

因為礦業權是定有期限,原住民族的諮商同意權的行使也同樣附有期限,而非一同意就是永久同意,是以礦業權期限一到,申請礦業權展限時,也應取得同意。

可想見在實行上主要的困難大概有幾點:

1.礦業申請地、礦區或礦業用地是否位於「原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地」?

就這部分來說,如屬原住民族保留地,因為地籍謄本上已有明確記載,因此只要調出地籍謄本就能知悉;至於傳統領域部分,目前傳統領域劃設辦法已草擬通過,日後可藉此制度明確化;至於「部落及其周邊一定範圍內之公有土地」,目前「諮商取得原住民族部落同意參與辦法」(下稱諮商同意參與辦法)未提供解決機制,建議可請原民會作出解釋函,以供業者遵循。

2.部落會議未成立,要找誰踐行諮商同意參與程序?

目前原民會的網站已公告法定核定部落(已明定部落所在之行政區位),如果該部落未成立部落會議,可參酌諮商同意參與辦法第15條,由鄉公所代行召集。

3.如果涉及多數部落,應如何認定?

依諮商同意參與辦法第14條由鄉公所認定。

就此建議經濟部應與原民會共同發布或製作指導手冊,並輔導業者進行程序,以利落實原住民除之諮商同意參與權及業者權益。

 

三、公民參與

一般來說公民參與的強度從弱到強,分別是單純宣達的說明會、聽取民眾意見並回應的公聽會、實質意見交換辯論並且必須附具理由回應的聽證會。

個人認為無論是礦業權的設定、展限或是礦業用地核定都應有公民參與機制,才能及早引進民眾意見與在地專業,劃出不應涉定礦業權的區域,也可及早溝通降低日後開發所可能面臨的抗爭與阻礙。

建議至少要採取公聽會,要聽取民眾意見並且回應,不能淪為只是單純的說明會,業者必須蒐集民眾意見並且回應,經濟部亦應審查民眾意見是否被妥適處理,作為准駁依據。

至於公民參與的程序,無論是要參酌環評法或是依照經濟部草案相關條文皆可,只要能確保事前資訊充分公開,並給予民眾足夠接觸閱讀的時間,並且暢通表達意見管道(網路表達意見、書面意見),召開公聽會或聽證會地點必須適當、公開、人人都可參與,如影響地點廣大,應該在受影響的不同地點都召開。會議記錄必須如實呈報給主管機關,也必須及時公開。更重要的是,應明確規範未召開公聽會或公聽會程序有瑕疵的法律效果。

 

四、礦區與礦業用地面積

大多數外國礦業法並未如我國分成礦業權設定與礦業用地核定兩個階段,我國許多爭議與糾紛,包括程序上的疊床架屋,都是由此而生。如果可以,個人建議未來應該將兩階段合一,於經過環評、水保、國土、諮商同意權等程序審查通過後,即可賦予業者採礦的權利。

至於限縮礦區面積的部分,建議仍需視不同礦種而有不同處置方式。例如石油、天然氣可能就比較不受限制或是放寬上限。

如果修法後減縮至250公頃以上,既有的礦業權於原本的礦業權期限內不受影響,但在申請展限的時候,就必須衡量可減縮的範圍,除採礦所必要之使用範圍,即應減縮。

 

五、展限核准後,如需重新申請核定礦業用地,可能遭遇困難及問題為何?

個人希望礦業權展限必須經過全面的審查,自然應當如同新設定一般重新申請核定礦業用地,在核定前自應依照其他相關法令進行環評程序、諮商同意參與程序、土地變更程序、水保程序等審查。

再者,礦業權本定有期限,礦業用地核定之期限也不應超出上位或前階段的礦業權期限,於原礦業權到期後,原礦業用地核定之效力亦應到期。且礦業權展限核准後,礦業法也未明定礦業用地核定之效力也繼續有效,顯見礦業權展限核准後,自應重新申請核定礦業用地。

如需重新申請核定礦業用地,最先會遇到的問題就是相關行政程序的審查期限是否過於冗長?就此而言,建議礦業權展限申請與礦業用地重新核定的申請可以合併提出,以節省審查程序與成本,此外其他程序依現行規定本可併行審查,只要相關程序審查通過,也符合礦業法相關規定,即可核定展限與礦業用地。

 

六、保障私有地地主權益,礦業權這提存地價先行使用他人土地之態樣及理由?

其實土地使用權取得的問題不能只是在這個階段單獨觀察,必須是從一開始的礦業權設定與後來的礦業用地核定階段一併觀察。如果藉由民眾參與程序可以提前排除不願意被劃進礦區或礦業用地的私有土地,或是提早做好溝通與回饋機制,也許面臨的衝突就會相對小。

但如果就這麼剛好,這塊私有土地對於採礦行為就是有其必要性,說什麼都必須使用這塊私有土地不可,至少有一個由公正第三方可以裁決能否使用的程序,並賦予不服的一方可提起司法救濟,並在司法判決確定之前,不得先行使用土地,避免不可回復的損害發生。

 

七、關礦計畫

由於我國與德國或其他有關礦計畫的國家不同,我國礦業法採取的是礦業權與礦業用地核定兩階段的立法方式,所以才衍伸出到底要在哪個階段提出較為妥適的問題。

概念上礦業權的設定或展限是針對礦業權,同時也是針對整個礦區的規劃,關礦計畫理應要在這個階段就要針對整個「採礦生命週期」進行規劃較為妥適,而且基本上礦業法大多是以廢止或撤銷礦業權為標的,而不是針對礦業用地核定。但因為現行礦業實務上,比較具體的實踐計劃卻是規範在礦業用地核定階段,更使得關礦計畫要在哪個階段提出才比較具有實益。

個人認為,可以在礦業權設定或展限的階段有比較架構式的規範,但就比較細節的部分可在礦業用地核定階段所應檢附的計畫中進行更具體的規劃。當然,如果當礦場範圍跟礦業用地範圍更趨於一致,或是未來變成如同國外只有礦業權核准的一個階段,自然就是在礦業權階段提出即可。退步言之,如果認為要在核定礦業用地階段提出也可以,只要能有完整的規劃並確保執行,也不是不行。

至於計畫內容應該包含哪些內容,個人覺得至少勞工安置計畫是必須的,環境復育與監測也應包括在內。不過對於不同的礦種、不同的開採方式、不同的開採規模、對自然、社會與經濟環境影響程度的不同,應該有不同的要求與規範,而非所有礦場都一體適用。

 

八、礦業權展限應為權利延續或新權利賦予?

礦業權展限的性質究竟是權利延續或是新權利賦與,目前仍是爭議重點,個人認為縱使在92年修法後,礦業權展限仍屬新權利賦與,簡要理由如下表。

另外想特別說明的是,經過多次與經濟部交換意見,個人主要關心的點在於一旦礦業權申請展限的時候,是否會重新接受全面的審查,進而評估是否適宜繼續在該地點繼續採礦?針對礦業行為有新的法令規範時,申請展限時是否應適用?是否每次都必須發生重大社會案件的時候,才必須透過民意及輿論壓力才能讓礦業行為受到較高強度的全面審查及新法規的規範?

就此以言,如果經濟部能確保礦業權展限申請時,必須重新接受全面的審查(相關程序或可從簡),如果新通過的法令亦應一體適用,或許就此等的爭議性就沒那麼高。

尤美女委員也曾提議,既然展限定性爭議不休,不如廢除展限制度,一旦到期都必須重新設定礦業權與礦業用地,僅是讓原礦業權者有優先申請的權利,這也是一種解方。

 

礦業權展限的性質爭議

最高行政法院92年判字第936號判決:展限為「新權利的賦與」

經濟部:92年修法後為「舊權利的延續」

民間:新權利的賦與

1.礦業權之展限是新權利之賦與其權利成立之實體構成要件,自應適用申請展限時之法律為之,即88年礦業法施行細則第56條第1項各款之規定。

2.依88年施行細則第56條第1項各款所定之核准要件來觀察,礦業權之展限顯然屬於新權利之賦與,因為核准之要件中並未包含「既得權」保護問題

3.國家賦與礦業權之始即已言明期限,礦業權人在進行開採成本投入之活動時,即應估算權利存續期間,並無信賴保護原則適用

4.88年施行細則第56條第2項:「採礦權者經依規定為展限之申請時,在期滿後至核准展限之期間內,其採礦權仍視為存續。」

1.第二章第二節的節名修法理由:「展限非新設定

2.展限以核准為原則,駁回為例外:

第31條第1項:「礦業權展限之申請,非有下列情形之一者,主管機關不得駁回:…三、設定礦業權後,有新增第二十七條所列情形之一。…

3.駁回展限在特定情形下有補償規定:

第31條第2項:「依前項第三款規定將礦業權展限申請案駁回,致礦業權者受有損失者,礦業權者得就原核准礦業權期限內已發生之損失,向限制探、採者或其他應負補償責任者,請求相當之補償。」

4.第13條第2項:「採礦權者經依前項規定為展限之申請時,在採礦權期滿至主管機關就展限申請案為准駁之期間內,其採礦權仍為存續。」

1.礦業權的展限仍必須依照礦業法第28條、第30條及第31條進行形式及實質審查,經審查符合要件,才以一個全新的行政處分,賦與原礦業權者可以繼續採礦的新權利

2.礦業權仍定有期限,礦業權者本就應該估算期限來投入成本,如遭駁回亦無信賴保護原則之適用

3.從第31條各款所訂之核准要件來看,仍屬新權利之賦與,僅是限制主管機關裁量權之行使

4.限定補償事由,並非所有否准礦業權展限申請的事由都要補償,僅以單一補償情事就認定礦業權展限之核准要件保障包含「既得權」保障,實屬牽強。

5.僅補償「原礦業權期限內」損失,也「非」補償日後的預期利益。

6.88年施行細則第56條,從細則提升到母法(88年施行細則第56條第1項變成礦業法第31條第1項;88年施行細則第56條第2項變成礦業法第13條第2項),礦業權仍定有期限,而且礦業權之展限的權利成立之實體構成要件仍須依照礦業法第31條第1項及其他規定進行實質審查,並未改變上開判決與函釋認定展限為新權利賦與之認定基礎

7.本次經濟部草案也修正了「展限以核准為原則」以及「展限駁回必須補償」的規定,更顯見礦業權展限的性質為新權利的賦與。

 

九、回饋機制?

回饋機制應當回饋會因礦業開發行為而受到影響的當地居民,至於應如何界定,或許可以參考環評法的子法以開發行為半徑十公里內的居民為補償對象,又或者可以開發行為所在地以及鄰近地域的村、里為主,要讓回饋真實地給到受影響的對象。至於比例分配,就要看受影響的程度作區分。

文章作者
台灣蠻野心足生態協會 秘書長 謝孟羽律師
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