雲林禁燒條例行不行?! 中央與地方的戰爭

雲林縣議會於5月通過「雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例」(下稱禁燒條例),猶記得三讀通過那天雲林天氣一片晴朗,但是藍天仍然蒙著淡淡的灰。原本以為禁燒條例對長久以來生活在惡劣空氣品質的雲林縣帶來新的希望,可惜的是行政院環保署以「禁燒條例第3條及第4條採取『全面禁止』管制規範,剝奪本條直接賦予人民請求核發許可之權利,牴觸『空氣污染防制法』第28條規定」,以及涉及屬於中央權限的「能源管理法」為由,於九月七日函告禁燒條例無效。
 
 
地方限制行不行?
然而,地方政府真的不能制定比中央法規更嚴格的地方自治法規嗎?
事實上,地方政府在符合以下要件的情形下,是可以制定比中央法規更嚴格的自治法規 :
1. 規範事件屬於自治事項。
2. 應以地方議會通過的「自治條例」為之(因涉及創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務)
3. 符合比例原則。
4. 不牴觸中央法律。
 
以電子遊藝場應該距離學校、醫院的距離為例,屬於中央法規的電子遊戲場業管理條例第9條第1項 規定電子遊戲場業之營業場所,應該距離學校、醫院50公尺以上。但因為「電子遊藝場管理」屬於地方制度法第18條第7款第3目的「直轄市工商輔導及管理」之自治事項,高雄市在符合上述要件的情形下,以「高雄市電子遊戲場業管理自治條例 」規定電子遊戲場應該要距離學校、醫院直線距離1000公尺以上。也就是說,在符合比例原則的前提下,地方政府是可以制定比中央更嚴格的法規的。
 
想要藍天,錯了嗎?
回到雲林禁燒條例的爭議,環保署函告無效的第一個理由是雲林縣訂定的「禁燒條例」涉及屬於中央權限的能源政策與能源事務,依據能源管理法屬於中央權限,而不得再由地方自治條例另行規定。
 
首先,遍查我國憲法與憲法增修條文,並未規定「能源管理」一事全然專屬於「中央權限」,又雖然我國憲法第111條提出「均權理論」作為判斷標準,也就是大家耳熟能詳的「事務有全國一致性者屬於中央,有一縣性質的屬於縣」,但這樣的判斷標準早就被學界批評為空洞且無法操作的標準,而且一旦產生衝突又未設置解決方法,而環保署卻仍以此作為立論基礎,顯然無法說服大眾。
 
再者,中央自己定了「能源管理法」就說有關禁燒生煤與石油焦一事專屬於中央,頗有種先搶先贏的意味,但如果中央一再強調此種「中央立法先占,所以地方無權」的思維,那麼地方自治恐將蕩然無存。
 
縱使中央有權對於禁燒一事為處置,但環保署或經濟部還是沒有提出堅強的理由告訴大眾與雲林鄉親,為什麼「能源管理」不屬於地方自治事項?
 
而且有關於雲林縣境內的工商廠場的管理,包括工商廠場內是否禁燒生煤與石油焦,本來就屬於地方制度法第19條第7款第3目「 縣 (市) 工商輔導及管理」之自治事項,同時也是同條第9款第2目之「縣 (市) 環境保護」自治事項,如果因為中央認為這些自治事項都設及專屬中央管理的事項,就全面禁止地方因地制宜的立法管理,那麼,我們還有地方自治可言嗎?
再說,雲林禁燒條例僅限制不得燃燒生煤與石油焦,至於其他「較為乾淨」的燃料如天然氣等並不在禁止之列。換言之,雲林並沒有要求關閉電廠或降低發電量,只是考量到雲林縣空氣汙染問題嚴重,希望企業可以使用較為乾淨的燃料,還雲林一片藍天,許雲林人乾淨的空氣罷了。
 
退一步言,如果真的認為禁燒條例因為涉及屬於中央權限而牴觸能源管理法,也該是主管能源的經濟部出面函告無效,而不是由環保署踰越權限越俎代庖,替經濟部來函告因牴觸經濟部主管事務而無效,頗有「別人吃麵,跟著喊燙」的意味。
 
財團內部電廠成本與70萬縣民生命健康誰重要?
環保署的第二個理由是禁燒條例第三條、第四條採取「全面禁止」的管制規範抵觸空氣污染防治法第28條,故函告無效。
 
第二個理由的謬誤在於,全面禁止燃燒生煤與石油焦並不會直接導致因牴觸空氣污染防治法第28條而無效的結果。如此所述,只要是在符合比例原則的前提下,雲林縣政府可以依照其地方環境需要,以自治法規另定較高之限制標準。
 
自從六輕來到雲林縣之後,空氣品質不斷下降,甚至鄰近六輕的麥寮橋頭國小許厝分校因為學童尿液中VCM(氯乙烯)代謝物TdGA(硫代二乙酸)偏高、罹癌風險增加,而被迫遷校 。除此之外,六輕附近的居民、學校亦經常聞到刺鼻異味,地居民長期忍受空氣污染所害、孩童需要戴起口罩來上課,顯然對雲林縣居民的生命權與健康權有嚴重的影響。這樣的空氣品質,難道雲林縣政府沒有考量地方環境需要,訂定禁燒條例要求工廠改燒其他污染較小的燃料,而非便宜但高污染的生煤與石油焦的地方自治權力嗎?況且雲林禁燒條例還設有落日條款,設有最長兩年的緩衝期間讓電廠逐步更新設備,減少對財團私人內部電廠的衝擊。
雲林縣70萬縣民的生命身體健康與雲林目前以生煤與石油焦為燃料的五家財團內部電廠發電成本,價值誰輕誰重,相信大家心中早已有了答案。
 
 
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文章作者
台灣蠻野心足生態協會 謝孟羽 秘書長 專職律師 /李菁琪 專職律師
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