TPP全文公布之初步評析:協定文本(一)

TPP全文公布之初步評析:協定文本(一)

台灣蠻野心足生態協會   張書豪/研究專員

 

眾所矚目的跨太平洋夥伴協定(TPP),在10月初達成協議後,於台北時間11月6日晚間公布了協定全文,共包含30個章節。觀察TPP的文本架構,除了一般貿易協定都會出現的貨品關稅、服務業開放、投資等議題以外,主要特點有二:一是針對過去談判中爭議較大的紡織品、國營企業等議題設專章處理,提供較完整、詳盡的規範;二是TPP的12個成員國,為處理針對彼此的貿易關切,在協定主文之外另有數量龐大的雙邊協議(如美國與日本針對日方的稻米採購運作機制達成的協議等)。

經濟部已經表示會在12月初完成法規盤點,並且在明年5月完成包含經濟、社會、文化、環境、性別工作平等、人權、國家安全及少數族群的影響評估報告;然而在此之前,國際間已經有公民團體指出TPP若干條文的缺失:

 

一、        例外條款專章
未針對保護環境、健康及人權的例外情形,提出較先進的規範。

(一)        本章文字僅重申世界貿易組織(WTO)的相關規範:過去20年間,在WTO爭端解決機制中,會員引用關稅貿易總協定(GATT)第20條[1]和服務貿易總協定(GATS)第14條[2]的例外情形為政策措施辯護,44個爭端案件裡只有一次成功,成功率不到3%,顯示這樣的例外條款無法有效讓會員政府保護環境、健康及人權;而TPP採用相同的規範,成員國要引用此例外規定為政策措施辯護的難度必然也甚高。

(二)        投資人與政府間的爭端不適用本章:一般例外條款顯示,適用的章節並未包括投資章(第9章)。許多TPP成員國在談判過程中均要求本章之一般例外情形,應適用於投資人—政府爭端解決(ISDS)案,過去流出的談判文件也包含相關條文,但美國反對此議。而在投資章中的例外情形條文,則僅適用於政策措施符合TPP其他規範之成員國,似為循環論證(circular)。(按:如「符合協定其他規範」,何須爭取適用例外情形?)

 

二、        食品衛生安全動植物防疫檢疫(SPS)專章

TPP規定邊境查驗「必須以合理且必要為限(reasonable and necessary)」且「與已知的科學資訊具合理關聯(rationally related to available science)」[3],使邊境查驗及實驗室檢驗的方式可受到挑戰。

(一)        允許出口商挑戰進口國因食品安全疑慮而在邊境扣留產品的處分:TPP依照業界的要求建立了所謂「快速反應機制(Rapid Response Mechanism)」,規定邊境查驗人員如在食品安全查驗過程中發現問題產品,應通知進口商,並給予進口商挑戰個別查驗(包含實驗室檢驗其他檢測)結果之新權利,可能造成寒蟬效應(chilling effect),降低TPP成員國對進口食品把關的嚴謹程度。

(二)        針對風險評估的高強度規定使TPP成員國可檢討、挑戰彼此的食品安全法規:TPP對於SPS風險評估的規範強度高於WTO的SPS協定;TPP的文字設計,也使成員國的食品安全措施較易成為貿易爭端標的。TPP檢驗成員國食品安全措施的標準,並非這些措施保護消費者的完善程度,而主要是這些措施影響貿易的程度;意即,TPP的協定文字,會促使成員國採取較重視貿易順暢而非食品安全的風險管理策略,且也允許其他TPP成員國挑戰本國食品安全法規制訂過程中的科學證據及風險評估結果。

(三)        鼓勵以私營食品安全認證取代政府的查驗:TPP的協定文字鼓勵以私營的食品安全認證(由第三方認證甚或自行認證)達成與政府規範相同的食品安全目標。與官方的把關措施相比,第三方或自行認證的缺失在於「認證安全」即有利可圖,增加產生弊端的風險。

 

三、        藥品及醫療器材附錄
TPP以「藥品與醫療器材透明化及程序公平附錄」規範成員國衛生主管機關的採購及核價措施,醫療廠商即可依據此附錄內容,挑戰TPP各成員國現行的公營健康保險政策,並限制未來相關的制度改革(如緩和藥價成長等)。

(一)        給付範圍:TPP「瞭解」藥品及醫療器材「以自由競爭市場運作之價值」或這些產品「客觀呈現的臨床治療重要性(objectively demonstrated therapeutic significance)」[4],而不考量該等產品是否有有效而平價的替代品。TPP此等規範,是否可能要求成員國的健保制度,在對公共衛生沒有助益的情形下仍須給付較昂貴的產品?

(二)        檢討給付標準:TPP要求成員國建立健保制度的給付檢討機制。醫療廠商是否可能依據TPP,要求成員國政府應允許其檢討國家對藥品及醫療器材的給付標準?

(三)        開放參與給付標準決策:TPP要求成員國允許業者在「給付標準決策過程中與其相關之時機」[5]提出建議。未來成員國針對「與業者相關之時機」如何決策,亦可能遭受業者挑戰。

(四)        健保制度遭受挑戰之風險:未來倘外國醫療廠商與TPP成員國政府進入爭端解決仲裁時,可以此附錄證明政府對業者的待遇,不符合業者之正當期待(legitimate expectations)。

 

四、        投資章
所有成員國的跨國企業,均有權挑戰投資地主國之政策

(一)        規避地主國國內程序:TPP使來自成員國的外商,可以規避投資地主國的國內司法程序,以程序不公開(「私了」)的國際投資仲裁管道向地主國爭取權益,而地主國政府可能須依仲裁結果,以國內納稅人提供的國庫預算補償外商。

(二)        金融及醫療:TPP將「最低標準待遇」延伸適用於金融服務業專章,使外商銀行可依TPP規範挑戰地主國金融監管法規;另,外國藥商目前即使聲稱地主國違反WTO的智財權相關規範,也無法以國際仲裁管道求償,但未來即可能透過TPP向地主國政府要求賠償。

(三)        投資人—政府爭端解決(ISDS)之缺失:

1.          未針對ISDS建立上訴機制,無法約束仲裁小組對於地主國賠償額度的裁決,包含如何衡量投資人「未來可預期的獲利」。

2.          依TPP規範,即使地主國政府勝訴,仍可能必須支付仲裁費用和律師費(一般估計每案達800萬美元)。

3.          TPP無制衡機制防止ISDS仲裁小組持續透過仲裁結果擴大解釋投資地主國的義務,並裁決地主國應賠償投資人。

(四)        廣泛的「投資」定義:TPP對投資的定義,使投資人之實質權益遠超過於「不動產(real property)」的範圍,造成金融監管、智慧財產權等法規均可能受投資人控訴。過去流出的TPP談判文件中,對投資的定義較聚焦,但最終未納入協定文本。

 

五、        智慧財產權章下之著作權相關規範
危害網路自由、隱私權,悖離使用者權益及公共利益。

(一)        影響廣泛:學生、教師、研究人員、記者及內幕消息人士(whistleblowers)所受影響最大。

(二)        合理使用(Fair use)規範不足:TPP僅以弱化的文字處理著作權與公共利益間的關係,針對成員國可限制著作權的條件未訂定具強制力之規範,係悖離使用者權益,傾向保護著作權人之作法。

(三)        過度擴張著作權:TPP要求12個成員中的6國將著作權年限再延長20年(由終身加50年延長至終身加70年),造成民眾使用相關文化資產需付出巨大成本,且過去經驗也顯示,此作法亦無法促進文化創作。另,在TPP著作權規範下,民眾要使用仍在著作權限內,但作者已辭世或失蹤的「孤兒著作(orphan works)」也將更加困難。

(四)        禁止自行修改軟體及數位裝置:數位權利管理(Digital Rights Management,DRM),又稱科技保護措施,係近期逐漸普及之對數位裝置及內容的加密措施,其目的為限制裝置或軟體持有人自行修改該產品。TPP禁止持有人破解DRM之行為,並將散播相關知識或技術之行為視為犯罪。該等條文將造成個人無法自行修改或修理手機、遊戲機、電腦,甚至家電用品和汽車。

(五)        嚴厲的民刑事責任:TPP規定成員國必須以嚴刑峻罰保護著作權,但此作法與著作權人實際損失完全不成比例。協定亦規定成員國執法單位可沒入或銷毀涉嫌侵權的「資料或工具(materials or implements)」[6]。此過度嚴峻的規範將造成寒蟬效應,影響創新人士及一般民眾運用目前上受著作權保護的作品。民眾家中的電腦可能僅因在線上分享檔案,或擷取電影光碟,就遭當局沒入。

(六)        針對揭露營業秘密含糊而嚴厲的罰則:任何人取得或揭露存在電腦中的營業秘密,在TPP規範下均負有刑事責任,即使該等資訊有助於公共利益亦無例外。以網路等數位管道揭露財團不當行為的調查記者(investigative jounalist)及內幕消息人士,即可能因此規定而入罪。

(七)        以保護著作權方式進行內容審查及下架:TPP要求網路服務提供者(Internet Service Providers,ISPs)必須打擊侵權行為的規定,可能造成ISP更頻繁地使用演算法或程式檢查網路上的內容是否涉及侵權,而即使沒有侵權(如合理使用)的內容也可能被撤下。整體而言,TPP對於著作權的規範係對網路平台提供誘因,使其較易主動撤下網路上的內容以免責自保,而不論係爭內容是否確實侵權。

 

以上只是TPP部分條文的整理。TPP對藥品智慧財產權、環境保護的相關規範,及國內高度關切的農業市場開放等其他議題,後續將另外分析。

依我國政府的說法,台灣預計在明年11月「完成加入的準備」,意即在此之前,政府一定得將包含食品安全、智慧財產權、全民健保給付、農業補助等所有的國內法規,均修改為符合TPP標準;另外,政府可能也必須在此之前,和TPP所有的成員國談好「入場費」,尤其得滿足美國、日本、澳洲、加拿大等國際影響力較大的國家對我國個別開出的條件。然而目前TPP條文已知的爭議已如此之多,外界卻於明年5月才能得知政府對TPP我國的詳盡評估,再隔半年全民就得披掛上陣,承受爭取加入TPP帶來的各項衝擊,政府實宜更加嚴謹、審慎處理此影響全國人民生計、生活的決策,否則無論明年大選政壇交替情形如何,屆時民間對加入TPP的反彈,恐不下於兩岸經貿協定的爭議。



[1] GATT第20條允許WTO會員不受其義務規範的例外情況,包括維護公共道德、保護人類及動植物健康,及保存自然資源等。

[2] GATS第14條允許WTO會員不受其義務規範的例外情況,包括維護公共道德、保護人類及動植物健康,及避免詐欺行為、侵犯隱私等。

[3] 協定第7章7.11.5條

[4] 協定第26章Annex 26-A.1(d)

[5] 協定第26章Annex 26-A.2(c)

[6] 協定第18章18.74.12(b)條、18.77.6(c)條

 

[台灣蠻野心足生態協會 ─ " 跨太平洋夥伴協定TPP"相關研究]

「加入TPP?!我們準備好了嗎? 」系列文之一:淺談藥品專利連結

[延伸閱讀]

協定原文參考紐西蘭外貿部網站

條文分析參考摘譯Public Citizen

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