今天,都委會為什麼絕對不能通過慈濟案

今天,都委會絕對不能通過慈濟的保護區變更案。因為這個變更案,有以下三點嚴重違法,今天如果強行通過,這個通過決議的違法瑕疵,甚至已達到無效的程度。

 

一、慈濟根本欠缺提起本案變更的資格:

(一)    本件都市計畫保護區變更案之法令依據,係都市計畫法(下稱「都計法」)第27條第1項第3款「都市計畫經發布實施後,遇有左列情事之一時,當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所,應視實際情況迅行變更:三、為適應國防或經濟發展之需要時。」

(二)    依此項規定,得提出個案變更之主體為系爭土地當地直轄市政府,亦即北市府。財團法人中華民國佛教慈濟慈善事業基金會是一民間的私人,根本不具依本條提出都市計畫個案變更之資格。

(三)    北市府和慈濟雖然一再辯解,說慈濟本件申請只是「陳情性質」,只是由私人提起了陳情,由北市府接受採納,並且開始審理,而且都委會本來就想要進行通盤檢討等等。但是,本件目前繫屬於都委會的這件案子,自始至終均係以都計法第27條「個案變更」為據,根本不是通盤檢討,都委會想要進行通盤檢討,正確的作法,不是應該直接辦理通盤檢討嗎?為什麼要讓根本不符法律規定的私人申請將錯就錯,就地合法,直接開始審議?

(四)    而且,本案的主要計畫書已明載申請單位為「財團法人中華民國佛教慈濟慈善事業基金會」,又民國102年11月28日第九次專案小組會議簡報時,負責報告者亦為慈濟,規劃單位為「慈濟基金營建處、長豐工程顧問股份有限公司、亞柏技術顧問股份有限公司、石昭永建築師事務所、誠驛工程顧問股份有限公司」,顯見,本件變更案自始至終均為慈濟規劃、設計、申請,每次都委會審查,都是由慈濟與其顧問公司之人員向都委會委員簡報說明,哪一次是北市府的代表出面說明報告此案?由此可知,本件根本就不可能是台北市政府基於「民眾陳情」而辦理之變更案。

(五)    所以,慈濟根本不具依都計法第27條提起個案變更之資格,刻正進行之本件保護區變更案實屬依法無據。

 

二、慈濟根本不符依都計法第27條提出變更的事由

(一)    再看一次本案據以變更的都計法第27條第1項第3款:「都市計畫經發布實施後,遇有左列情事之一時,當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所,應視實際情況迅行變更:三、適應國防或經濟發展之需要。」

(二)    本件係屬社會福利園區,與國防或經濟發展之需要並無關聯,慈濟一再強調社會福利事業屬「善經濟」,有助於社會穩定與整體經濟發展云云,然以此推論,人類活動無一不與整體經濟相關,牽一髮而動全身,避免開發單位運用本條浮濫解釋以變更都市計畫,內政部歷年函示就本條之解釋已有明確標準,且清楚揭示本條之認定,必須十分審慎。

(三)    內政部65年3月23日台內營字第671714號函即已清楚指出:「都市計畫發布實施後,遇有都市計畫法第廿七條第一項所列各款情事之一時,當地直轄市、縣(市)政府或鄉、鎮公所應視實際情況迅行變更,關於該條第三款『為適應國防或經濟發展之需要時』係指為配合國防、經濟、交通或國家建設等發展所必需之緊急重大設施非迅行變更無法適應國防或經濟發展之需要而言。但為免藉詞任意變更,主管機關應審慎認定其適用條件。」其後,內政部66年4月1日都市計畫研討會議亦承內政部上開函文,作成決議認為:「一、以往各地零星個案變更都市計畫時,其法令依據均引用都市計畫法第二十七條第三款之規定。

內政部乃以65.3.25台內營字第六七一七一四號函指示不得任意用引用。二、為審慎起見,在未作具體變更之前,應將詳細情形具體理由,先報請各該中央主管機關核示後,再據以變更,以昭慎重。」又內政部93年1月7日內授營都字第0920091111號函除了再次強調第三款係指「為配合國防或精技發展所必需之緊急重大設施,非迅行變更無法適應國防或經濟發展之需要者」外,亦指出是否符合都計法第27條第1項第3款事由,應由直轄市政府逕予認定。

(四)    台北市政府對媒體說,本條的適用一向從寬,過去許多個案都有適用。但,這不但與內政部從嚴認定的指示完全背道而馳,而且,無論從寬或從嚴認定,行政機關難道不用就自己的認定具體說明理由嗎?北市府至今未有任何可說服人的說理,告訴我們為什麼本案之變更何以符合上述「重大」、「急迫」要件,而得據以變更保護區?

(五)    更不用說本件完全沒有任何急迫情事,慈濟自民國86年起即欲申請本件變更為醫療用地,迄今已超過16年,即使以94年申請變更為社會福利特定專用區計算,迄今也已超過8年,更無「非迅行變更無法適應國防或經濟發展之需要」之急迫情事,據以申請保護區變更,實屬無據。

 

三、本件開發行為的內容,依法應辦理環評:

(一)    慈濟的開發行為內容,是一個綜合型的社會福利園區,園區中包括有廢棄物再利用機構以及老人福利機構。同時,這個園區總面積4.4829公頃,所使用的20筆土地,全部位於水土保持法核定公告之山坡地範圍。

(二)    依照《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》第4、28、31條規定,各類園區、一般廢棄物再利用機構、老人福利機構只要位於山坡地,開發面積1公頃以上,就必須辦理環評。 因此,台北市內湖保護區守護聯盟、台灣生態學會、台灣蠻野心足生態協會和內湖區在地居民10位,在102年8月向台北高等行政法院起訴,要求北市府命慈濟依法辦環評。

(三)    訴訟中,北市府和慈濟答辯說,認定標準第4條所說的「園區」,應該只限於科學園區、工業園區,不包括「社會福利園區」。這是完全不正確的。因法條文字根本沒有對「園區」做出種類的限制,且更重要者,認定標準第4條在民國98年12月2日修正前的文字,明確限定僅適用「工業區、生物科技園區之開發」,但修正後刪除「工業區、生物科技園區」之限制,並於修法理由明示本條的修正是「為因應各類園區之設立」。因此,社會福利園區當然包括在內。

(四)    慈濟又答辯說,因為慈濟這件開發行為的設立目的是辦理社會福利,所以「老人日間看顧中心(輕安居)」不是認定標準第31條的老人福利機構;而「資源回收環保中心」也不是認定標準第28條所說的「一般廢棄物再利用機構」。訴訟進行半年後,103年1月所提細部計畫,修改老人日間看顧中心成「樂齡學習中心」,亦將「資源回收環保中心」改為「資源回收示範教育」。

(五)    然而,「樂齡活動中心」之內容與原老人日間看顧中心並無不同,而「資源回收示範教育」當然得以一般廢棄物再利用的工作為基礎,才得以進行示範教育。因此依照認定標準第28、31條規定,當然還是要辦環評。

 

四、辦理環評的時點,應在土地使用分區變更決議之前,至少要與都委會同步進行:

(一)    環評法的核心精神是預防原則和預警原則,本來就應該在具體的開發行為進行前,就評估可能的風險與因應,而不是等到風險都變成實害才來進行。

(二)    環評法第6條第1項明文規定:「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者,開發單位於規劃時,應依環境影響評估作業準則,實施第一階段環境影響評估,並作成環境影響說明書。」環評法施行細則第8條第1項,就環評法本文第6條第1項所稱「規劃」是什麼意思,也有明確的定義:「本法第六條第一項之規劃,指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。」

(三)    那麼本件是否已經在「規劃中」了呢?當然是。慈濟基金會營建處委託長豐工程顧問公司、亞柏技術顧問公司、石昭永建築師事務所和誠驛工程顧問公司,完成厚達816頁的《整體開發計畫》。開發計畫(第6-9頁)清楚記載容積率是113.2%,總樓地板面積50,380平方公尺,規劃計入容積之基地面積為44,485平方公尺。

此外,未來基地內所有建築物與設施配置、樓高等細節也全部鉅細靡遺,例如集會堂五層樓、圖書館七層樓,其他開放空間、交通動線、水土保持、公共設備配置等,連採用之窗戶、建材、空調皆已完成規劃。

(四)    行政院經濟建設委員會《土地使用變更作業手冊》(第25頁)中明確指示,無論是都市計劃山坡地個案變更審議流程、內政部審查非都市土地(山坡地)開發許可流程、縣市政府審查非都市土地開發許可流程、縣市政府審查非都市土地用地變更流程,環評審查均應與都市計畫個案變更審查、區域計畫審查或非都市土地用地變更審查「同步辦理」。

(五)    北市府都發局的官員們,請不要忘了您的老長官說過的話:民國87年間慈濟申請保護區變更為醫療用地,時任北市府都發局長張景森,答覆市議員秦儷舫質詢時就明確表示:「欲將保護區變更做其他使用,首先要通過環境影響評估,才有可能論及都市計畫的變更。」為什麼張景森前局長要這麼說?因為都委會是否應容許保護區變更之判斷,本應與系爭開發行為之具體規劃內容是否對環境有重大影響密切相關,甚至高度倚賴環境影響評估結論的判斷!

 

五、慈濟若真的有心改善保護區土地現況,推行善經濟,依現行法規就可以做,根本不用強渡關山,違法變更保護區,還賠上都審的專業與尊嚴

(一)    按「在保護區內得為下列規定之使用:二、附條件允許使用(三)第八組:社會福利設施。」;「保護區內建築物之建蔽率及高度不得超過下表規定:第六種:其他各組(建蔽率)一五%(高度)七公尺以下之二層樓」台北市土地使用分區管制自治條例第75、75-1條分別訂有明文;

又依臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第二條規定,符合八大核准條件,包括「二、設置地點應臨接寬度六公尺以上之道路」、「三、基地範圍平均坡度不得超過百分之三○」、「四、基地範圍內須維持百分之六○以上之原地貌」、「七、基地面積五○○○平方公尺以上者,須完成都市計畫變更之法定程序始得設置,建築面積二○○平方公尺以上者,應送臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議。」、「八、不得位於臺北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低之地區。」等等。

(二)    由上可知,只要符合臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準與台北市土地使用分區管制自治條例上開相關規定(例如將面積維持在5,000平方公尺以下),慈濟目前即可合法於保護區土地上為社會福利設施使用,根本無須違法變更保護區。

(三)    慈濟內湖園區一直都不符上述規定,有一大堆違建,北基地鐵皮屋超過6,700平方公尺,南基地之水泥建築及鐵皮屋也超過1,500平方公尺,遠超過允許使用標準,不但尚未通過都市計畫變更及都市設計審議,亦未維持基地範圍內60%以上之原地貌。所以,台北市建管處於2013年1月31日針對慈濟內湖園區為勘查後,即認定園區內資源回收分類工作的無壁體棚架與3座水塔屬於新增違建,依法予以查報拆除。

(四)    明明依照現行法,維持較低密度的使用,就可以推行善經濟,改善保護區的環境現況,為什麼慈濟非要違法不可?長期違建經過查報才予以拆除,現在又要違法變更保護區,

 

結論

變更保護區,是慈濟過去非常習用的開發模式,長年習以變更保護區或農業區之方式取得土地使用,慈濟遍布全台具有代表性之建物,大多是先購入土地市值低且開發限制多之保護區或農業區,再透過地方政府解編原土地使用分區為社會福利專用區或其他使用分區,如基隆市麥金段慈濟基隆分會(原有部分為保護區)、新店慈濟醫院(原為農業區)、花蓮慈濟醫學院(原為農業區)、花蓮慈濟玉里醫院(原為農業區)、慈濟新竹社會福利園區(原有部分為農業區)、慈濟台中社會福利專用區(原為農業區)等等,土地開發手法與本案如出一轍,實與其長期宣傳之「敬天畏人」環保理念背道而馳。

本件有上述三大嚴重違法:慈濟根本不符合提起本件變更的資格,又不符合變更保護區的法定要件,而且至今仍規避環評,違法瑕疵之明顯重大,甚至已到可以直接認定無效的程度。實在不應該再縱容慈濟繼續違法下去,縱容違法,絕對無益於環保與慈悲。各位委員,您今天如果決議通過慈濟案,不但不是認同環保、慈悲的理念,反而淪為破壞環境的打手,徹底毀棄都審專業,請務必慎思!

文章作者
陸詩薇:

本協會專職律師,更多資訊請見關於陸詩薇

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