2013年兩公約國際審查:2012年民間社團針對氣候變遷、農業、土地徵收與資訊公開議題之平行回應報告

圖片提供:陳凱眉

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一、前言

氣候變遷與人權議題密切相關,無庸置疑。兩公約所保障的人權,不但涵蓋實體環境人權如生命權、健康權、水權、隱私權、家庭權、自決權、文化權及宗教自由等,更包括請求環境資訊、參與環境決策、環境人權受到侵害的司法救濟等程序環境人權,當然更會進一步影響人們或特定族群的住居、文化及平等的相關權利。[1] 台北高等行政法院近日於2013年1月16日的訴字第1751號判決中,也明文肯定:「兩公約保障之人權應包括實體環境人權受到侵害時應予司法救濟。」[2] 可見兩公約相關人權規範屬於實體環境人權,也逐步受到台灣司法機關的肯認。

而台灣屬於氣候敏感區,正視氣候變遷議題、環境議題與人權議題的關係,更是刻不容緩。這份影子報告是由台灣蠻野心足生態協會與台灣農村陣線共同提出,台灣農村陣線(Taiwan Rural Front, TRF)長期關心土地正義、生態永續、農業發展與農民處境,台灣蠻野心足生態協會(Wild at Heart Legal Defense Association)是一環境法律團體,倡議與環境共生的永續經濟,長期關注環境、土地、社會的永續。我們認為,政府所提的《公民與政治國際權利公約初次報告》與《經濟、社會、文化權利國際公約初次報告》中,嚴重欠缺氣候變遷關懷,也未清楚意識到近年台灣環境、土地的爭議,實是對於生命權、適足生活水準、健康權、財產權,以及資訊公開和正當法律程序的嚴重侵害。我們嚴正提出這份影子報告,指出當前台灣不尊重國土規劃、農地徵收浮濫、台灣資訊公開與公民參與機制失靈等三大問題,希望透過國家報告審查機制,敦促政府正視這些關鍵問題,並提出具體的改善行動。


二、現況:台灣面臨嚴重氣候變遷衝擊與糧食危機

(一) 台灣屬於氣候變遷敏感區

台灣是一面積約36,000平方公里的島嶼,位於環太平洋的火山地震帶,超越100公尺等高線區域的面積約佔68.7%,終年多地震、夏秋多颱風與豪雨,加以社會經濟快速成長,政府政策過度偏重經濟發展取向,使許多土地過度利用超越環境容受能力,天災與人禍交互作用,時常造成生命財產的損害。但台灣目前的國土空間規劃與管理制度,不但未能充分考量氣候變遷帶來的變化,甚至可能釀成更嚴重的危機。

(二) 台灣面臨嚴重糧食安全衝擊

依照行政院農業委員會統計資料,2011年台灣以熱量為基礎之綜合糧食自給率,只有33.486%,保障台灣糧食生產環境是刻不容緩的議題,而清潔、充足的水源供應,更是糧食生產的基礎。《經濟、社會、文化權利國際公約初次國家報告》(以下簡稱「經社文公約國家報告」)第64頁第210段,僅提到2011年全國糧食安全會議有就「中華民國糧食自給率、掌握進口糧源、糧食安全風險管理、農業用地及用水管理」等議題「進行探討」,並指出將在2020年將糧食自給率提升至40%,但近年台灣的種種重大開發政策、國土與水源利用方式等等,完全與上開目標背道而馳。


三、台灣近年國土規劃與利用,與永續發展嚴重違背(相關條文:經社文公約第11條)

經社文公約第11條第1項明文保障:「本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準,包括足夠的食物、衣著和住房,並能不斷改進生活條件。」經社文公約國家報告第64頁第210段提及,要「將農地與水資源做最有效的利用」。然而近年來,政府卻允許各種高污染、高耗能、高耗水的工業建設設立於台灣最重要的農業生產區,浮濫徵收農地作為工業區之用、調撥農業用水支應工業使用,也未曾提出有效對策解決非法工廠林立於農業區導致的汙染問題。

(一) 政府對於現有的國土區域計劃毫不尊重,破壞農業生產環境

1. 台灣目前尚未有完整的「國土規劃法」,對於整體國土空間的規劃利用欠缺全盤考量,這誠然是政府立法的怠惰,但是更嚴重的問題是,政府對於現有的區域計畫法毫不尊重。舉例而言,台灣政府的「台灣中部區域計畫第一次通盤檢討」中,將台灣彰化南部規劃為「重要農業生產地區」、「黃金農業走廊」,實質上,彰化縣確實也是台灣最重要的糧食生產地區;[3] 又依照內政部、經濟部與農委會2005於年共同研提之「彰化、雲林地區地層下陷防治計畫」以及「經濟部地層下陷防治資訊網」的說明,彰化二林鎮區內土地不但大多為特定農業區、一般農業區,更屬於地層下陷區,且是彰化縣最嚴重的地層下陷中心。然而,台灣政府卻無視於上開事實,選擇彰化二林開發「中部科學工業園區第四期」(以下簡稱「中科四期」),並且列為國家重大建設計畫,開發佔地631公頃,欲引進高污染、高耗水的光電產業。本案在內政部區域計畫委員會審查與環保署環境影響評估審查委員會,即使當時連長期水源為何、污水排放至何處等至關重大的問題都無法確定,卻也都照案通過。由於本案選址在重要農業生產區與嚴重地層下陷區,由內政部所核發的開發許可已於2011年10月11日遭台北高等行政法院撤銷。

2. 針對中科四期一案,在地農民認為環保署環境影響評估審議委員會任意通過本案,允許調撥農業用水,使得原已嚴重不足的農業用水供應更形不足,侵害農民受經社文公約第11條與第15號一般性意見所保障的水權,也違反第15號一般性意見所揭示的「水權保障不可倒退」國家義務,並以此作為理由之一,提起訴訟要求撤銷環境影響評估。但台北高等行政法院法官竟然認為,台灣是已開發國家,經社文公約關於水權侵害的保障規定,不適用於台灣,而拒絕適用公約與相關的一般性意見。[4] 顯見我國部分法院對於兩公約之了解,仍有待加強。


四、農地徵收浮濫

《公民與政治權利國際公約國家報告》(以下簡稱公政公約國家報告)第46頁提到,我國已於2012年1月4日公佈修正的《土地徵收條例》,並且在第179點提到「為避免爭地爭議及浮濫,要透過公民參與機制做徵收前公益性、必要性的評估;建立土地徵收審議小組的組成及運作透明機制…」但是依據我們2012年一整年的觀察,政府的所做所為,與國家報告中的這兩點宣示完全背道而馳。

1. 新法仍未保障特定農業區的完整:

土地徵收條例修法的討論過程中,民間版的土地徵收條例,如同民間影子報告第120頁所言,台灣農村陣線所推動的民間版強調六大原則,第一項就是「特定農業區不得徵收」,但新修正的土地徵收條例第3-1條第4項卻規定:「特定農業區農牧用地,除零星夾雜難以避免者外,不得徵收。但國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路使用者所必須或經行政院核定之重大建設所需者,不在此限。」此一但書的例外規定,使得本條對於特定農業區的保障幾乎形同具文,因為過去幾年引發爭議最烈的大規模農地徵收案,如怪手毀田的苗栗大埔、竹北璞玉、竹東二重埔、中科四期二林相思寮,全部都是「行政院核定的重大建設」。

2. 欠缺完全補償機制,土地徵收案仍造成人民流離失所:

公政公約國家報告第46頁第179段提到,「(2012年1月)修法之後,對於徵收的程序更加嚴謹,以市價補償,有安置計畫。」然而,台灣農村陣線等民間團體過去一再強調,強制徵收人民土地,對人民的影響絕對不僅是土地、房屋的損失,例如對於務農為生的農民而言,失去農地也同時意味失去生計,因此土地徵收的補償必須採取「完全補償制」,政府辦理土地徵收時所給予的補償,必須盡力使被徵收者能完全回復徵收前的生活,重建其徵收前的正常生活,這種完全補償制度,對於經濟與社會地位弱勢的被徵收人而言,尤其重要。

例如,台灣近年來引發重大爭議的「機場捷運林口A7站區開發案」的土地區段徵收事件(下稱A7土地徵收案),是政府為配合桃園航空城開發,預計將興建中的機場捷運A1至A9站,規劃為產創專區。捷運A7站土地位於桃園縣龜山鄉、林口特定區計畫區交角,第一期計畫開發186.6公頃,其中163.7公頃屬私人土地。當地居民強調,政府雖強調產創專區會創造就業機會,卻忽略強制徵收制度會導致許多中小型工廠倒閉關門,連帶導致許多人失業的事實。[5]

雖然政府承諾此開發計畫徵收後,受影響的桃園縣龜山鄉樂善村可領回 40%抵價地,但台北大學不動產與城鄉環境系副教授廖本全說明,區段徵收一來需扣除公設比例,二來得換算土地更新後價格,計算抵價方式,因此居民幾乎不可能拿回40%土地。加以開發後土地價格飆漲,居民根本無法繼續在當地安身立命。
 
3. 對於欠缺公益性、必要性的舊徵收案,處理手段仍粗暴:

《公政公約國家報告》第46頁第177段,雖承認包括中科四期二林園區與苗栗大埔案等徵收案已受到公民社會質疑,但政府並沒有妥善為後續因應。舉例而言,中科四期二林園區原定作為光電產業使用,所在位置在既有區域計劃上屬黃金農業地帶,且彰雲地區長期以來即屬缺水與地層嚴重下陷地區,區位選擇極不適當,2012年8月終於因為光電產業日薄西山、長期水源確定無法取得等因素,宣告轉型為精密機械園區,原徵收目的已不存在,政府卻拒絕依土地徵收條例撤銷徵收。

2010年的苗栗大埔案,造成一位女性農民自殺,受到嚴重抨擊,經農民與公民團體與政府協商,2010年8月,行政院針對本案做出「大埔自救會成員之建物基地應原位置保留」政策指示,做成經行政院做出院臺建字第0990102255號函示在案。同年12月28日,內政部都委會第746次會議原則上已決議自救會成員「原屋保留」,然而,都委會在沒有任何情事變更的情況下,逕行推翻第746次會議結論,決議未來將拆除自救會成員的房屋、不再原地保留其土地,違反兩年前行政院「大埔自救會成員之建物基地應原位置保留」既定政策。

其中,彭秀春女士的房屋已因道路拓寬被徵收兩次,目前僅剩下6坪大小,內政部與苗栗縣政府推翻行政院原本同意原地保留的結論,以「影響交通安全」為由堅持拆除其房屋,但近年來周圍有許多大型工程連結車出入,附近科學園區廠商也陸續進駐,在此車流量大增的情況下,彭女士的房屋並未引起任何交通事故;又譬如內政部第746次會議原已同意將老農黃福記先生的田地,集中劃設至其現住房舍西南側,其後卻毫無任何理由推翻結論,將農地改劃設到距離其住家甚遠處,對年事已高的老農造成極大負擔。

4. 土地徵收尚未核准,竟可允許建商「預標售」人民土地:

上述A7土地徵收案,竟然還採「預標售」方式進行「產業專區」的開發,對於人民居住權、不受迫遷權與正當法律程序,都造成嚴重的侵害。2011年7月讓政府在沒有完成民地徵收程序、甚至也沒有實質計畫內容下,就預先標售計畫區內「產業專用區」與「合宜住宅」用地。

內政部當時表示,依土地徵收條例第44條第1項第4款規定,區段徵收後政府取得之可建築土地,以公開標售方式處分。而且已在合宜住宅及產業專用區土地標售須知內都載明,未來如區段徵收無法辦理,預標售案將廢標,不致影響區內土地所有權人權益。但是,土地徵收條例第44條第1項第4款的條文內容明文規定「區段徵收後得公開標售」,「預標售」則是在區段徵收就標售土地,就算附了廢標但書,仍然不符合法律規定。

我國監察院亦於2012年7月6日糾正案行政院,認為A7土地徵收案內政部依行政院政策指示,以「預標售」方式辦理區段徵收的首例,具有指標意義;行政院縱有特定政策目的考量,以及為解決區段徵收資金籌措與 開發後土地去化等問題,仍應嚴守土地徵收條例規定,於被徵收土地所有權人對土地權利義務終止後,再辦理標售,保障人民財產權。

5. 土地徵收審議小組組成立場堪慮,且人民參與自始被排除於土地徵收審議機制之外

目前中央主管機關土地徵收審議委員會組織成員的相關規定係規範於《內政部土地徵收審議小組設置要點》,此一小組的設置與運作,有以下三點嚴重的瑕疵。

(1). 依上開要點第3點,該小組置委員17人,政府機關代表為8人,學者與團體代表9人,但學者與團體代表亦由內政部遴選,並未有外部推薦機制,因此內政部就土地徵收審議小組的組成,具有絕對的掌控權。而土地徵收案件中,名義上的需用土地人是政府機關,負責審議、核准機關也是政府機關,如何客觀中立地審查判斷徵收案件的公共利益與必要性,即大有疑問。而且民眾參與自始被排除在外,如何妥適判斷公共利益即備受質疑。

(2). 該小組的設置,自始即排除民眾參與,依上開要點第9點規定:「本小組開會時,邀請需用土地人或與徵收業務有關機關、人員列席說明,並於說明後退席。」換言之,該小組得全權判斷人民是否有權參與審議程序並表達意見,使人民的程序參與權有無,完全繫諸於行政機關的裁量。

(3). 在設置要點中,目前也沒有任何規範徵收的審核原則,在現行的實務上,徵收核准與否也從未附記理由,人民無從得知核准徵收的理由,更無法檢視土地徵收的公益性、必要性等實質要件是否已於審查過程中衡量。[6]


五、台灣資訊公開與公民參與機制失靈

(一) 環境影響評估制度,是基於預防原則(precautionary principle)而設,在開發行為進行前,評估其是否會對環境造成不良影響。然而台灣近年的環境影響評估審查品質低落,嚴重違背正當法律程序,也對人民的生命權、健康權、財產權等造成侵害。舉例而言,2012年12月21日台北市政府召開第123次環境影響評估審查委員會,審議北投纜車BOT開發案,但直到開會當日,針對環評委員與在地民眾所詢問的問題,包括本件開發案所在地質極度脆弱;纜車位於山區、應量測風向與風速資料;纜車的開發帶來大量遊客,將使當地已經十分嚴重的交通問題更加惡化等,開發單位都沒有任何答覆,且在這些爭議都未釐清的狀況下,做成允許有條件開發的環評審查結論;隔日,2012年12月22日,台東縣政府就美麗灣渡假村BOT案進行環境影響評估審查,本案先前環評即已因各種瑕疵,遭最高行政法院撤銷確定,全區建也遭法院撤銷確定,但台東縣政府不但放任美麗灣度假村主體興建完成,在環評結論與建照遭撤銷後,竟仍拒絕依法拆除美麗灣渡假村,同時又重新進行環評程序,顯然完全違背環評制度的預防原則,且該地緊鄰海岸、位於原住民部落,環評委員竟完全沒有原住民議題專業、文化資產專業與生態專業者,且最後有條件通過的條件內容,竟完全空白,僅僅做成通過的結論,沒有任何條件與理由。

(二) 目前台灣的國土管理,粗略分為都市土地、非都市土地與國家公園三種。都市土地的計畫、變更等依據都市計畫法,由都市計畫審議委員會進行審議。都市計畫的核定與變更,往往對人民的居住權、財產權、與整體生活產生重大的影響,我國內政部與各級政府的都市計劃審議委員會負責審議各級政府都市計畫通過與否,對人民權益有重大影響。然而,《各級都市計畫委員會組織規程》中,卻僅於第10條規定:「都市計畫委員會開會時,得允許與案情有關之公民或團體代表列席說明,並於說明完畢後退席。」使公民的程序參與權,竟掌握於委員會是否認為有必要,對於利害關係人與公民團體之程序參與權保障實有未周。就非都市土地區域計劃審查的部份,對於人民程序參與權的保障更是不足,《各級區域計畫委員會組織規程》中,完全沒有任何人民程序參與的規定,實務上人民是否能在區域計畫委員會陳述意見,完全繫諸於區域計劃委員會的個案裁斷;《內政部國家公園計畫委員會》組織規程第7條也僅規定:「本會開會時,得邀請有關人士列席提供意見。」在國家公園計畫相關審議時,公民的程序參與權也掌握於委員會的恩給。


六、建議提問

我們建議委員詢問以下問題:
(一)    台灣政府因應氣候變遷,是否訂立氣候變遷專法?立法時程如何?
(二)    提高台灣糧食自給率之具體政策與法律措施為何?預計成效與時程細節如何?
(三)    由北投纜車、美麗灣等環評案,可發現台灣政府所辦理的環評,已經嚴重架空環評制度的預警原則,且經常違背正當法律程序、或在資訊不充分的情況下就做成決定,政府預計採取何種改善措施?
(四)    針對重大開發行為違反國土計畫,時常在重要農業生產區興建工業區或科學園區的情況,政府預計如何改善?
(五)    針對土地徵收條例中對於農業區保障不周、欠缺完全補償機制,且未保障人民程序參與權的情況,政府應提出修法加以改善,修法時程為何?
(六)    針對例如大埔案中,已透過與農民協商獲致解決的土地徵收個案,卻可於後續程序中任意變更,或如中科四期科學園區,明明已經轉型,卻不願撤銷徵收等情況,政府應提出合理解釋。
(七)    政府應承諾未來絕不能再發生如A7土地徵收案中,尚未通過徵收計畫,即先行標售土地的情形。
(八)    針對都市計畫審議委員會、區域計劃審議委員會與國家公園計畫委員會的公民參與,政府應該提出具體的法制化,並說明時程為何。

 

註解

[1] 參張文貞、呂尚雲,〈兩公約與環境人權的主張〉,收錄於《臺灣人權學刊》,台灣人權學刊第一卷第一期,第69頁至第70頁(2011 年12 月)
[2] 台北高等行政法院101年1月16日訴字第1751號判決第52頁。
[3] 依據農委會的2009年統計資料,舉凡稻米、雞蛋、蔬菜、豬肉等,彰化縣的產量均為全國之冠。
[4] 台北高等行政法院99年度訴字1882號判決,第83頁。
[5] 參記者鐘聖雄,〈冒風雨上街頭 A7居民「預標售」總統府〉,2011年8月28日,公視新聞議題中心報導。
[6] 此部分更詳細的內容與分析,請參元貞法律事務所詹順貴律師、李明芝律師著,〈台灣土地徵收浮濫的原因探討〉

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文章作者
台灣農村陣線
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