請環保署別再為環評制度增添新的難題 ──「環境影響評估法施行細則第19條修正草案公聽研商會」與會有感

七月十二日於環保署舉行的「環境影響評估法施行細則第19條修正草案公聽研商會」,擬藉由修改環評法施行細則第19條,將環評法第8條所稱「對環境有重大影響之虞」的開發行為列表為事前規定,以減少環評程序的爭議及審查時間。

公聽會中,包括新北市、台中市、金門縣等地方政府皆對於草案中附表的訂定標準有所質疑。新北市政府認為第一項第十款社區興建或擴建的十公頃標準範圍過大,建議改成五公頃;台中市政府認為第一項第一款園區開發的一千公頃標準範圍過廣,第一項第十款社區興建與擴建規定的十公頃標準不應規定,而應回歸環評審查委員會認定;金門縣政府則認為園區開發的一千公頃標準過大,金門十幾個開發區,最大的也才二十多公頃,但每個開發皆對金門影響甚鉅。

除了地方政府表示意見外,許多民間團體亦對此草案之修正提出質疑。蠻野心足生態協會蔡雅瀅律師表示,環保署為服務廠商大幅放寬標準並訂此附件,容易造成對環境有重大影響之虞的開發案一旦判定應進二階後,更容易被廠商告。另一方面,以「擬取減輕措施後」對於環境的破壞程度作為是否進入二階的標準,有違環評法第8條之授權。且觀實務上,常使用的是無效的減輕措施,如挪移其它園區的污染量至某園區的開發,對於當地的汙染完全沒有實質幫助。此外,呼應近日日本福島的核災,蔡雅瀅律師亦建議施行細則第19條附表中第八項的「放射性廢棄物最終處置設施」不應只包括最終處置設施,還應包括中途的其他相關處置設施。

各民間團體亦對附件的訂定標準有所疑慮。環境法律人協會秘書長林仁惠即質問環保署,此附件的標準從何而來?以能源開發為例,僅將核能電廠及燃煤火力發電廠列入表內,而影響亦鉅的水力發電廠(如近日萬里水力發電廠興建環評)是否就被忽略?彰化縣環境保護聯盟總幹事施月英亦表示,開發案是否進入二階的審查標準不應設定列表,應回歸委員會的專業判斷。若要列表,也不應以開發的規模作為標準,而應以設定地層下陷嚴重區、特定農業區、自然保留區或開發單位用水用電量等標準作為是否進入二階的列表依據。

除上述發言,法律扶助基金會林三加律師更就制度層面回應環保署修改環評法施行細則第19條的種種問題。林三加律師認為,「政府」的概念不等於行政,還包括立法、司法、監察及考試。今法院對於何謂「對環境有重大影響之虞」已產生一些判決標準,行政單位在修訂施行細則時,應先整理法院判決見解,將之融入此次修正當中,而非忽視法院的見解,並毫無依據地修改施行細則第19條。除行政與司法關係的釐清,林三加律師亦指出若要修法,須先說清楚修法的目的,否則修法將沒有方向。

而今搜尋環保署環評書件系統,就進二階審查的案件數比對其中符合環評法施行細則第19條草案列表標準的案件數(表一),便可發現在其中一些開發行為中,二者數據相差頗大。例如園區開發,進二階審查的案件共15件,卻僅有2件符合施行細則第19條的列表標準(國光石化開發案(彰化縣西南角(大城)海埔地工業區計畫)及桃園縣觀塘工業區(含工業專用港)開發計畫)。道路開發部分,進二階審查的案件共5件,沒有1件符合施行細則第19條的列表標準,而道路興建長度最長者也僅30.3公里(國道台中環線豐原霧峰段工程)。而核能及其他能源開發部份,進二階審查的11個案件中,僅有2件符合施行細則第19條的列表標準。

由上述統計中發現,至少在前述開發類型中,施行細則第19條草案列表在環評審查中並無法起積極的作用。當環評委員在審查案件需決定是否應進入二階審查時,施行細則第19條草案列表的標準並非其審查的重點。由此可見,施行細則第19條列表的標準實難取代環評委員對於何謂「對環境有重大影響之虞」的審查。甚至,列表的訂定卻可能使環評委員就開發案件作個案的、實質的審查權限遭到侵蝕。因為施行細則第19條的草案將進二階的開發案審查劃分為兩種標準,即環評委員的個案實質審查標準,及列表訂定的標準,等於在審查機制中同時存在兩種審查結論的正當性。當環評委員個案審查認為某開發案應進二階環評時,審查結論可能被開發單位以未達草案列表的標準提出抗議,形成更多的爭議。

然而,就公聽會上環保署業務單位的回應或說明可以發現,環保署其實並未了解或試圖忽略上述二種審查結論正當性相互競逐的弔詭。彰化縣環境保護盟總幹事施月英提出若要有列表亦應以敏感區位為標準時,環保署業務單位的回應為:「施總幹事月英所提有關開發行為是否位於敏感區位一節,也是判定應否實施環境影響評估認定標準的要件之一,於『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』中已有清楚規定。至於開發行為應否進入第二階段環境影響評估,開發單位、環保團體、居民等可能會有不同之看法,但依據環評法第3條『各級主管機關為審議環境影響評估報告有關事項,應設環境影響評估審查委員會』,以及環評法第6條至第8條,第一階段環境影響評估審查結論認為對環境有重大影響之虞,應繼續進行第二階段環境影響評估。環境影響評估法原設計就是由環境影響評估審查委員會審查認定,本次修正希望把這樣的權責說明清楚,回歸環境影響評估法之規定。」故環保署業務單位認為,敏感區位的列表並無法成為是否進入二階審查的標準,應回歸環評委員的專業審查。但施行細則第19條卻另訂一「應進入二階審查」的標準列表,實際上侵蝕了環評委員的專業審查。對此一標準,環保署的業務單位在公聽會上完全沒有提出訂定的依據。

故由此次公聽會中各單位的提問、環保署的回應,以及實際上開發案中進二階審查的案件數與符合環評法施行細則第19條草案列表標準的案件數統計可知,環評法施行細則第19條草案的修改實問題重重,草案列表的增加可能致使環評委員的審查權限被實質地削弱,為現今在實踐上已充滿爭議的環評制度再添新的難題。

表一、開發案中進二階審查的案件數與符合環評法施行細則第19條草案列表標準的案件數統計表

文章作者
楊品妏
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